再论《金融稳定法》草案暨修订建议

内控新闻 2023年04月04日 10:37 479 内控网

再论《金融稳定法》草案暨修订建议——兼论《金融稳定法》立法趋势对于金融控股公司的合规影响

金融风险，特别是可能酝酿诱发政治、经济、社会“次生灾害”的系统性金融风险防控化解，是中央在党的十九大、二十大报告中持续关注的重要工作。金融是现代经济的核心枢机，金融安全因此与国家总体安全休戚相关，必须从维护国家总体安全，保障经济社会稳定全局的高度来认识和筹谋金融安全工作。正所谓“凡将立国，制度不可不察也，治法不可不慎也。”[1] 作为保障金融安全、维护金融稳定、遏止金融乱象的金融稳定法律制度，是生成其他金融稳定安全制度的元制度，或曰顶层设计，理应抓总为金融稳定安全工作之纲。“通过专门立法弥补制度短板，健全协同高效的金融风险防范、化解和处置机制，进一步明确各方关于维护金融稳定的责任，加强金融风险防范和早期纠正，健全市场化法治化处置机制” [2] ，将防范化解金融风险工作中被实践证明的经验办法提炼总结为法律长效机制，势为金融安全治理长治久安所必须。

势在则必行，2022年4月6日，中国人民银行公开发布了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（“《征求意见稿》”）；2022年7月14日国务院办公厅公布的《国务院2022年度立法工作计划》中则将《金融稳定法》草案明确为提请全国人大常委会审议的议案；2022年12月27日《中华人民共和国金融稳定法（草案）》（“《草案》”）已首次提请十三届全国人大常委会第三十八次会议审议；2022年12月30日，包括《草案》在内的13件法律草案经全国人大面向全社会公布并公开征求意见。《金融稳定法》立法进程紧锣密鼓，蹄疾步稳。从中央意图、社会各方面共识和立法机关工作节奏等因素综合判断，可以预计《金融稳定法》出台颁行为期不远。

笔者曾经在之前的拙文《<金融稳定法>（草案征求意见稿）管窥暨修订建议》（前文超链接）中初论《征求意见稿》得失，不揣浅陋相应提出了若干修订建议，对照全国人大公布的《草案》，笔者欣喜地发现已有部分建议被不同程度地吸收、部分采纳或采纳，同时笔者仔细学习《草案》本身后，认为亦有阙漏置喙之处，因此点评再论《草案》，以求拾遗补阙，助力《金融稳定法》更臻完善于万一；基于研究课题需要，同时兼论《金融稳定法》立法趋势对于金融控股公司这一新生持牌金融机构的合规影响，共此请教于各位方家。

01《征求意见稿》修订建议被《草案》吸收采纳情况一览

02再论《草案》微瑕之处——兼及修订建议

通读《草案》，笔者认为《草案》整体上全盘延续了《征求意见稿》的制度逻辑：首先作为金融稳定制度体系的顶层设计，从法律的角度定义了什么是金融稳定并相应明确了金融稳定的若干目标；其次构建了维护金融稳定，防范处置金融风险的统筹协调体制与工作机制，相应厘定了金融稳定相关方的权利义务责任体系；最后，为国务院金融管理部门等处置主体市场化、法治化化解处置金融风险提供了金融稳定保障基金等稳定措施“工具箱”。同时，《草案》较《征求意见稿》在若干具体问题上做出了进一步细化微调，此处不赘。从《草案》对《征求意见稿》的逻辑延续完整性，可见《草案》本身已大体稳定，已具备较为成熟的立法条件。

笔者同时注意到《草案》可能还存在以下微瑕之处：

1. 反制地缘政治、国际经济金融制裁等外生金融不稳定因素的制度设计依然缺失。笔者在前文中就已经指出：“鉴于近年来我国面临的国际环境日渐严峻···万一我国周边事态发生突然变化，不能排除西方国家效仿对俄前例，悍然对我国实施高烈度的经济金融制裁。我国已经高度融入国际经济（金融）体系，而现有国际经济（金融）体系与规则秩序由西方发达国家把持，我国尚未掌握足够的话语权，相关的制裁措施必然会对我国的金融体系，金融机构和金融市场产生深广负面影响，对我国金融稳定形成不可忽视的冲击。因此我们认为，在金融稳定法中应当将因国际经济（金融）制裁措施对中国金融体系和金融机构的负面影响纳入到金融风险范围。同时结合《反外国制裁法》未雨绸缪就应对处置原则和反制方式做出基础性制度安排。”[3] 笔者在《征求意见稿》修订建议中已经提出明确修订建议，对于《草案》中的相应制度缺失，笔者认为上述修订建议对立法者仍具一定参考价值。值得进一步指出的是：我国现行金融法律体系中对于国际法意义上的敌对、武装冲突以及战争状态下敌国的“敌产”（Enemy Property）认定、处置及恢复和平后的善后归复制度几乎全然付之阙如，在当前百年未有之大变局时空方位下，如此立法“时代主题”预设是否万全，颇为值得商榷。

2. 风险金融机构处置效率保障立法取向与被处置主体及其利益相关方的救济途径间的平衡问题。

同样在笔者前文中已指出：《草案》第三十四条第二款是对于被处置风险金融机构的债权人以及其他利益主体的权利救济途径之规定，然而通读《草案》，对于被处置风险金融机构本体、其股东以及实际控制人对于国务院金融管理部门整体转移机构资产和负债，实施股权、债权减记等重大权利、利益处置措施，却没有明确规定权利救济途径，且对于上述三十四条第二款“其他利益主体”即便予以扩大解释涵盖被处置风险金融机构股东以及实际控制人等，其可异议和救济的对象范畴也仅限于处置经济“所得”而不包括股权减记等处置措施对于经济利益外其他权益的减损褫夺，立法逻辑上难言周延。为此笔者依然建议：《草案》中国务院金融管理部门的强势主导地位对于金融风险处置这一“排雷”式急难险重行政职责的正常履行而言不可或缺，《草案》立法取向无可置疑。同时既然坚持金融风险处置的市场化、法治化原则，则应从权利救济的必备性角度考虑，制度设计中相应赋予被处置金融机构及其股东、实际控制人事后异议及诉讼权利救济途径，并在立法技术上规定当事人异议及行政诉讼不影响处置方案执行即可。

03兼论《草案》立法趋势对于金融控股公司的合规影响

（一）金控公司持牌经营渐成大势所趋，无牌照而行金控公司经营之实的各类主体将举步维艰

《草案》第十条规定：“任何单位和个人未经批准不得设立金融机构，不得从事或者变相从事金融业务活动。”《草案》第四十七条同时将金融控股公司明确纳入金融机构定义范畴予以规制。随着国务院及央行宏观审慎监管部门进一步以行政法规、部门规章等密织法网，可以预见金融控股公司准入持牌将成为行业大势所趋，而境内非金融企业、法人以及自然人通过集中控股平台控股、控制或实质控制各类金融机构，或实质性从事金控公司经营业务却游离于金融监管体系之外的空间将日趋逼仄。是否积极主动向央行申请相关牌照合规而生，还是因准入资质缺失坐待洗牌重组，将是对于国内现有各类“准”金融控股平台的大考。

（二）金控公司亟待加强股权结构安排等公司治理和内控机制建设

《草案》第十一条规定：“金融机构应当建立合理的股权架构，加强公司治理和内控机制建设，防范大股东操纵和内部人控制。”

央行《金融控股公司监督管理试行办法》（“《办法》”）更细致地规定了金控公司明晰股权结构管理的要求。金控公司应当具有简明、清晰、可穿透的股权结构，实际控制人和最终受益人可识别。金控公司股东、金控公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级。此外，《办法》还要求金控公司应建立与金融控股集团组织架构、业务规模、复杂程度和声誉影响相适应的统一的全面风险管理体系，该体系覆盖金控公司所控股的、由地方政府依法批设或监管的从事金融活动的机构。建立风险隔离制度，对内部的交叉任职、业务往来、信息共享，以及共用销售团队等行为进行合理隔离。

目前，许多金控公司通过复杂的股权安排、关联关系、特殊目的载体(SPV)等手段，刻意掩饰控制关系或受益关系，乱象频生。而缺乏健全的公司治理模式，也会导致金控公司治理失去制衡，为实际控制人滥用控制权提供便利，最终越过监管红线。

根据《草案》和《办法》的规定，金控公司股权结构不符合前述要求的，应当在提出申请设立金控公司时，向央行提交持股整改计划，明确所涉及的股份和整改时间进度安排，经央行会同相关金融管理部门认可后实施，持股整改计划完成后由国务院金融管理部门予以认定。经金融管理部门认可后，金控公司应在过渡期内降低组织架构复杂程度，简化法人层级。在内部风险防范方面，金控公司建立全面风险管理体系和内部风险隔离制度已是刻不容缓。完善全面风险管理政策制度与内控体系，也将成为循序推进全面风险管理建设的重要工作之一，为金控公司风险管理工作的有效开展奠定基础。

（三）金控公司作为金融机构主要股东、实际控制人的法律责任进一步法定明确化

《草案》第十二条、第十三条分别规定了对金融机构的主要股东、实际控制人的门槛条件和禁止行为，第二十四条以及第二十八条规定了金融机构的主要股东、实际控制人在金融风险处置责任应承担主体责任并补充资本。金控公司的主要股东、实际控制人还需对掩盖实际控制权的、违规占用金融机构或者客户资金的、隐瞒金融机构真实财务数据或者提供虚假财务会计报告的、违规转移金融机构股权、资产等行为负法律责任。

与《草案》相适应，《办法》也通过正面清单和负面清单的方式明确了成为金控公司股东的条件：金控公司的主要股东、控股股东或实际控制人应当具有良好的诚信记录和社会声誉；核心主业突出，资本实力雄厚，投资动机纯正，有合理的金融投资商业计划；公司治理规范、股权结构和组织架构清晰；财务状况良好，最近三个会计年度持续盈利。在负面清单中，也明确列举了禁止成为金控公司主要股东、控股股东或实际控制人的情形（包括股权瑕疵，曾经代持及被代持金融机构股份，曾虚假投资、循环注资金融机构等行为）以及对金控公司控股股东的禁止行为（包括关联方及股权关系复杂、不透明或存在权属纠纷，滥用市场垄断地位或技术优势开展不正当竞争，操纵市场、扰乱金融秩序等）。

《草案》对相关主体的法律责任及处罚措施做了明确规定，除了金控公司自身的责任以外，尤其需要注意主要股东和实际控制人的责任，建议金控公司对于其股东和实控人作内部核查，对于不符合《草案》及《办法》中规定的股东、实控人，应尽早通过相关安排清退相关人员的股权以减少对此类问题的行政处罚风险。

《草案》同时规定在金融机构金融风险处置过程中，应当按顺序使用相关资金、资源。其中第一顺位即是作为股东的金控公司按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，可见《草案》特别强化了主要股东和实际控制人的相关责任，对于金控公司本身的风险控制能力、资金运营能力，对于附属金融机构的风险敞口预测管理等能力都提出了更具挑战性的法定要求。

（四）金控公司关联交易合规的法定要求

《草案》第十三条规定：“金融机构的实际控制人不得以股权代持、隐匿关联交易等方式掩盖实际控制权。”

而《办法》则进一步明确了金控公司关联交易管理的基本要求，并建立禁止关联交易的负面清单，要求关联交易按照独立交易的原则，参考市场定价，强调公平交易，防止通过不当关联交易进行利益输送。

此外，央行已于近期公布了《金融控股公司关联交易管理办法》（征求意见稿），笔者也对该办法提出了若干专项专项修订意见，预计其正式稿颁行在即，其中对于金控公司关联交易提出了更为细化的规范要求。

尽管《草案》只对金融机构的股东及实际控制人对金融机构资本运用作了原则性的监管要求，但落实到具体金控公司在日常关联交易的合规处理中，必然需要结合《办法》以及即将出台的《金融控股公司关联交易管理办法》相关细化规定，建立关联交易内控体系与工作机制，避免相关人员利益输送或不当交易监管套利对金控公司自身合规性的负面影响。

综上，《草案》在金融风险防范方面强调了金融机构及其股东和实际控制人的主体责任，在法律层面，从金控公司市场准入、股权结构管理、资本运用、公司治理、实控人关联交易等，为金控公司合规作出诸多原则、基础性的规定。建议相关金控主体高度关注《草案》、《金融控股公司关联交易管理办法》等立法动向，充分理解吃透《办法》等现行规定要求，结合律师等专业人士的协助，及早建立健全金控公司合规体系，以期避免酿成金融风险，引致风险处置、行政处罚等各类合规问题。

[1] 《商君书·壹言》。

[2] 《我国首部专门金融稳定立法紧锣密鼓》，法治日报，2023年1月10日。

[3] 《金融稳定法》（草案征求意见稿）管窥暨修订建议，戴利君，刘安，北京大成（上海）律师事务所“大成上海办公室”微信公众号，2022年5月11日。

(作者,刘安：大成上海合伙人注：本文为大成上海“立法与公共政策咨询评估”研究组共同研究成果，文责由主笔作者承担，张尔婳对本文亦有贡献)

来源: 网易/牛遍满市

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